隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，國家間的競爭正從對資本、土地、人口、資源及能源的爭奪，轉向對大數(shù)據(jù)的爭奪。大數(shù)據(jù)顛覆性地改變了世界經濟形態(tài)、國際安全格局、國家治理模式與資源配置方式。作為基礎性、戰(zhàn)略性資產的大數(shù)據(jù)，如何用、怎么用，不僅與經濟基礎的改造有關，也與上層建筑的改造高度相關，通過大數(shù)據(jù)來全面提升國家治理能力在當下是個緊迫的課題。
大數(shù)據(jù)帶來的變革是全方位的。作為具有強大變革能力的大數(shù)據(jù)，不僅引發(fā)技術革命、經濟變革，更引發(fā)政府治理的變革。事實上，信息技術革命推動政府再造和治理變革早已成為全球性趨勢。大數(shù)據(jù)對于中國的戰(zhàn)略意義毋庸置疑。據(jù)統(tǒng)計，2013年我國大數(shù)據(jù)產業(yè)市場規(guī)模為34.3 億元，同比增長率超100%，未來一段時間將持續(xù)快速增長。
目前，我國大數(shù)據(jù)法治建設明顯滯后，用于規(guī)范、界定“數(shù)據(jù)主權”的相關法律缺失，缺乏有效的大數(shù)據(jù)思維和法律框架。啟動數(shù)據(jù)開放的相關立法、標準工作，建立公共基礎數(shù)據(jù)資源的標準，完善數(shù)據(jù)資源采集、共享、利用和保密等相關制度，完善政務信息資源目錄體系，擴大數(shù)據(jù)的采集和交換共享范圍是最為緊迫的任務。
數(shù)據(jù)開放共享是全球政府治理變革的新趨勢
大數(shù)據(jù)帶來的變革是全方位的。作為具有強大變革能力的大數(shù)據(jù)，不僅引發(fā)技術革命、經濟變革，更引發(fā)政府治理的變革。事實上，信息技術革命推動政府再造和治理變革早已成為全球性趨勢。
繼上世紀70年代新公共管理運動引發(fā)的第一次政府再造之后，近些年在大數(shù)據(jù)、云計算、社會化媒體等全新信息技術的影響沖擊下，數(shù)據(jù)開放共享運動正在引發(fā)全球范圍內的第二次政府再造，大數(shù)據(jù)使得原來存在于政府和公眾之間的信息差、文化差、知識差、能力差正在逐步消除，政府數(shù)據(jù)開放在開放的內容及開放方式上均得到大幅革新。
例如，我們利用開放數(shù)據(jù)所提供的產品，可衡量國民福利和生活水平，也被稱為人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index，簡稱HDI)。這一指數(shù)根據(jù)平均預期壽命，識字率，國民的教育和生活水平計算得出。這種基于時間軸的測量被聯(lián)合國開發(fā)計劃署用來衡量各個國家的社會經濟發(fā)展程度，而且允許各國或各地域間的比較，大大提升了聯(lián)合國全球公用治理的能力和決策水平。
數(shù)據(jù)開放共享不僅是政府轉型的內在需求及強力驅動，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路，其主要體現(xiàn)在以下幾方面。
首先，重構市場、政府、社會三者之間關系的杠桿與支點。很大程度上，公眾對政府的信任從政務數(shù)據(jù)開放與共享開始，數(shù)據(jù)開放共享，并進一步兌現(xiàn)承諾有利于增強信任，是真正建立開放型、服務型、現(xiàn)代型政府的開始。
其次，大數(shù)據(jù)為解決以往的“頑疾”和“痛點”提供了強大支撐。以往單純依靠政府管理和保護數(shù)據(jù)的做法會使政府在面對大規(guī)模而復雜的數(shù)據(jù)時應接不暇、不堪重負，而大數(shù)據(jù)可以通過對海量、動態(tài)、高增長、多元化、多樣化數(shù)據(jù)的高速處理，快速獲得有價值信息，提高公共決策能力。如精準醫(yī)療、個性化教育、社會監(jiān)管、輿情監(jiān)測預警。借助大數(shù)據(jù)挖掘促進國家治理主體多元化借助大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)國家治理決策科學化，借助大數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)國家治理協(xié)同化，促進國家治理范式變革，推動政府從“權威治理”向“科學治理”轉變勢在必行。
第三，大數(shù)據(jù)促進由政府單一的治理結構轉向社會多元共治轉型。大數(shù)據(jù)進一步賦權于市場組織與社會組織，使其分享原本國家獨占的治理權力，形成多元共治或多中心治理的國家治理結構，尤其在公共交通與城市發(fā)展、公共衛(wèi)生與食品安全、治理污染與環(huán)境保護、公共安全與應急管理等領域，市場組織、社會組織與政府部門幾乎具有同等的數(shù)據(jù)治理能力。
世界主要國家推動數(shù)據(jù)開放的行動計劃
近些年來，全球各國紛紛將數(shù)據(jù)開放納入到國家發(fā)展戰(zhàn)略。截至2014年4月，全球已有63個國家制定了開放政府數(shù)據(jù)計劃。如：八國集團簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》;歐盟頒布了對《公共部門信息再利用》指令的修訂;美國頒布了《增加聯(lián)邦資助的科研超過訪問的政策》，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《政府信息公開和機器可讀行政命令》;日本頒布了《日本再興戰(zhàn)略》，提出開放數(shù)據(jù);澳大利亞發(fā)布了《公共服務大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，旨在推動公共領域利用大數(shù)據(jù)分析制定更好的公共政策，推動政府從“權威治理”向“數(shù)據(jù)治理”轉變。
美國政府最先對大數(shù)據(jù)革命做出戰(zhàn)略反應的。2009 年，美國聯(lián)邦政府發(fā)布《開放政府指令》，作為大數(shù)據(jù)的前奏推出了“Data.gov”公共數(shù)據(jù)開放網站。2012年3 月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》，正式啟動了“大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃”，宣布將投入超過2 億美元在大數(shù)據(jù)研究上;同年5月，聯(lián)邦政府發(fā)布《數(shù)字政府戰(zhàn)略》(Digital Government Strategy)，致力于為公眾提供更好的“數(shù)字化”服務，圍繞數(shù)據(jù)進行的一系列措施在美國政府全面推進，大數(shù)據(jù)對美國政府的影響逐步顯現(xiàn)。
2013 年5 月9 日，奧巴馬總統(tǒng)簽署第13642 號總統(tǒng)行政令，對聯(lián)邦大數(shù)據(jù)管理工作提出了新的準則，提出在保護好隱私安全性與機密性的同時，將數(shù)據(jù)公開化以及可讀寫化納入政府的義務范圍。2014 年5 月1 日，美國總統(tǒng)行政辦公室向奧巴馬提交了一份名為《大數(shù)據(jù)：把握機遇，維護價值》的報告，闡述了大數(shù)據(jù)帶來的機遇與挑戰(zhàn)。報告認為，大數(shù)據(jù)技術為美國經濟、人民的健康和教育、能源利用率以及包括信息安全在內的國家安全等提供了難得的機遇。同時，報告也指出了大數(shù)據(jù)為美國隱私保護、信息安全和社會發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。在這些戰(zhàn)略框架中，基本都考慮了大數(shù)據(jù)對既有法律制度的挑戰(zhàn)和相應對策。
歐盟專門在2014年發(fā)布了《數(shù)據(jù)驅動經濟戰(zhàn)略》，有望近期內成為歐盟經濟單列行業(yè)，為歐盟恢復經濟增長和擴大就業(yè)，做出巨大貢獻。歐盟在大數(shù)據(jù)方面的活動主要涉及兩方面內容：(1)研究數(shù)據(jù)價值鏈戰(zhàn)略計劃;(2)資助“大數(shù)據(jù)”和“開放數(shù)據(jù)”領域的研究和創(chuàng)新活動。
數(shù)據(jù)價值鏈戰(zhàn)略計劃包括開放數(shù)據(jù)、云計算、高性能計算和科學知識開放獲取四大戰(zhàn)略，主要原則是：高質量數(shù)據(jù)的廣泛獲得性，包括公共資助數(shù)據(jù)的免費獲得;作為數(shù)字化單一市場一部分，歐盟內數(shù)據(jù)的自由流動;尋求個人潛在隱私問題與其數(shù)據(jù)再利用潛力之間的適當平衡，同時賦予公民以其希望形式使用自己數(shù)據(jù)的權利。
2010 年 3 月，歐盟委員會公布了《2020 戰(zhàn)略》，認為數(shù)據(jù)是最好的創(chuàng)新資源，開放數(shù)據(jù)將成為新的就業(yè)和經濟增長的重要工具;2011年11月，歐盟數(shù)字議程采納歐盟通信委員會《開放數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、增長和透明治理的引擎》的報告，開始推進開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略從三方面對原有法律、政策進行修訂與補充：(1)建立適應信息再利用的法律框架，對公共部門信息再利用指令修訂的決定。(2)動用金融工具，以支持開放數(shù)據(jù)和行動作為建立歐洲經濟數(shù)據(jù)門戶的部署。(3)促進各成員國之間的協(xié)調與經驗交流，為開放數(shù)據(jù)與共享提供平臺。計劃于2012年春建立歐洲開放數(shù)據(jù)門戶網站，提供委員會和歐盟其他機構的數(shù)據(jù)訪問，2013 年春建立泛歐洲的數(shù)據(jù)門戶網站，允許訪問整個歐盟自2011年起所有成員國的數(shù)據(jù)，保證公眾可以自由獲取這些創(chuàng)新資源。
2012年10月，歐洲委員會提出《云計算發(fā)展戰(zhàn)略及三大關鍵行動建議》，三大關鍵行動為：(1)規(guī)范和簡化的云計算標準;(2)云計算安全和公平的合同條款及條件;(3)建設歐盟云計算伙伴關系，驅動創(chuàng)新和增長。其他的具體行動舉措還包括：數(shù)據(jù)保護、網絡安全、信任舉措、云計算互操作性、寬帶部署、在線服務、公共行業(yè)首先參與云計算和國際對話與合作等。歐盟這些戰(zhàn)略部署成為之后歐盟及其成員國數(shù)據(jù)立法的基本路線圖。
解決數(shù)據(jù)開放共享 “痛點”是我國發(fā)展關鍵
大數(shù)據(jù)對于中國的戰(zhàn)略意義毋庸置疑。據(jù)統(tǒng)計，2013年我國大數(shù)據(jù)產業(yè)市場規(guī)模為34.3 億元，同比增長率超100%，未來一段時間將持續(xù)快速增長，2014年7月，麥肯錫全球研究員發(fā)布的《中國的數(shù)字化轉型：互聯(lián)網對生產力與增長的影響》預測：2013-2025年，互聯(lián)網將占到中國經濟年增長率的0.3%-1.0%，互聯(lián)網將可能在中國GDP增長總量中貢獻7%-22%，我國已經具備建設數(shù)據(jù)大國的潛在優(yōu)勢。然而，與國外先進國家相比，我國大數(shù)據(jù)發(fā)展卻面臨非常嚴峻的風險與挑戰(zhàn)：
我國政府掌握著80%以上的數(shù)據(jù)，是大數(shù)據(jù)時代的財富擁有者，政府作為政務信息的采集者、管理者和占有者，具有其他社會組織不可比擬的信息優(yōu)勢。但由于信息技術、條塊分割的體制等限制，各級政府幾個部門之間的信息網絡往往自成體系，相互割裂，相互之間的數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)互通共享，導致目前政府掌握的數(shù)據(jù)大都處于割裂和休眠狀態(tài)。
行政分割導致數(shù)據(jù)無法共享。我國政府數(shù)據(jù)資源多按地域或部門進行分割管理。不同地域和部門為了自身利益，形成人為數(shù)據(jù)共享壁壘，加大了政府大數(shù)據(jù)開發(fā)難度。由于政府部門業(yè)務管理信息系統(tǒng)開發(fā)和建設的“部門化”，政府信息系統(tǒng)出現(xiàn)“系統(tǒng)林立”和分裂狀態(tài)，政府公共信息資源重復采集現(xiàn)象嚴重，信息摩擦和治理成本偏高。
總體而言，政府開放數(shù)據(jù)的程度遠遠落后于世界領先國家。盡管我國為了提升電子政務發(fā)展水平，實施了“十二金”工程，但“信息孤島”和數(shù)據(jù)壁壘在我國當前政府部門的信息化系統(tǒng)之間是一種普遍現(xiàn)象，這從國際上公認衡量各國信息化發(fā)展水平的全球電子政務發(fā)展指數(shù)(EGDI)上也能體現(xiàn)。近十年，我國EGDI排名先升后降，從2003年第74位升至2005年第57位，2012年跌至第78位，已經嚴重阻礙大數(shù)據(jù)在國家治理中的統(tǒng)籌與應用，因此，近期出臺的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出要把數(shù)據(jù)開放共享作為戰(zhàn)略部署的重要任務切中要害，順應未來發(fā)展大勢。
隨著數(shù)據(jù)治理理念的影響滲透，我國公共數(shù)據(jù)開放共享進程開始逐步加快。2013年，國務院發(fā)布了《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，要求促進公共信息資源共享和開發(fā)利用，推動市政公用企事業(yè)單位、公共服務事業(yè)單位等機構開放信息資源。
此外，2011-2013年陸續(xù)上線的國家數(shù)據(jù)(NationalData.gov.cn)、北京市政務數(shù)據(jù)資源網(BjData.gov.cn)和上海市政府數(shù)據(jù)資源網(DataShanghai.gov.cn)。然而，總體而言與發(fā)達國家還有非常大的差距，據(jù)“開放知識基金會”發(fā)布的《2013年開放政府數(shù)據(jù)普查》結果，在被普查的全球70個國家和地區(qū)政府中，我國綜合排名第35位，與我國經濟大國和數(shù)據(jù)大國的身份極不匹配。
數(shù)據(jù)開放共享涉及若干重大問題，包括數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)主權，數(shù)據(jù)開放安全風險、數(shù)據(jù)開放隱私保護，數(shù)據(jù)開放的體制機制保障要求、法律法規(guī)保障措施、資源配置模式、政策框架體系，以及在全球數(shù)據(jù)開放進程中我國數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略選擇。
數(shù)據(jù)隱私與保護是數(shù)據(jù)開放共享的基本權利
相比歐美在法律上對于數(shù)據(jù)與隱私的保護，當前，盡管國務院各部委制定了一些關于個人信息保護內容的部門規(guī)章，如工業(yè)和信息化部的《電信和互聯(lián)網用戶個人信息保護規(guī)定》《信息安全技術公共及商用服務信息系統(tǒng)個人信息保護指南》，工商總局的《網絡交易管理辦法》等。但總體而言，在我國的法律中提及“公民的個人數(shù)據(jù)不得非法搜集、傳輸、處理和利用”，但我國《民法通則》并未將隱私權作為一項獨立的人格權加以保護，所以隱私權方面，我國立法暫時較為模糊。
應盡快建立個人信息保護相關的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一的執(zhí)法機制，提高對個人隱私侵犯行為的懲罰力度，保障個人信息保護落實到加快制定各類數(shù)據(jù)產權歸屬、數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)加工等相關法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)擁有者、使用者、管理者各自權責，明確自由和隱私的界限。研究界定個人信息的所有權、使用權、收益權等，對個人數(shù)據(jù)信息的采集、應用的范圍、方式進行界定，對數(shù)據(jù)濫用、侵犯個人隱私等行為加強管理和懲戒，系統(tǒng)研究責任豁免等相關法律問題。
數(shù)據(jù)立法安全為數(shù)據(jù)開放共享“保駕護航”
目前，我國大數(shù)據(jù)法治建設明顯滯后，用于規(guī)范、界定“數(shù)據(jù)主權”的相關法律缺失，缺乏有效的大數(shù)據(jù)思維和法律框架。一是是對于政府、商業(yè)組織和社會機構的數(shù)據(jù)開放、信息公開的相關法律法規(guī)尚待進一步完善。缺乏企業(yè)和應用程序關于搜集、存儲、分析、應用數(shù)據(jù)的相關法規(guī)。二是沒有對保護本國數(shù)據(jù)、限制數(shù)據(jù)跨境流通等做出明確規(guī)定。金融、證券、保險等重要行業(yè)在華開展業(yè)務的外國企業(yè)將大量敏感數(shù)據(jù)傳輸、存儲至其國外的數(shù)據(jù)中心，存在不可控風險。三是大數(shù)據(jù)技術應用與產業(yè)發(fā)展剛剛起步，與之相配套法律法規(guī)還存在較大政策缺口。
數(shù)據(jù)立法與安全保障是數(shù)據(jù)開放共享的首要前提。美國政府數(shù)據(jù)開放在經歷了《信息自由法》、《電子信息自由法》、《數(shù)據(jù)質量法》、《開放政府法》等里程碑式的發(fā)展，對數(shù)據(jù)開放的范圍、權限等做了詳細的規(guī)定，在保障公眾知情權和隱私權的基礎上，逐步形成了較完整的立法體系。
相比之下，根據(jù)《大數(shù)據(jù)標準化白皮書》統(tǒng)計，目前我國已發(fā)布、已報批、已立項、已申報、在研以及擬研制的大數(shù)據(jù)相關國家標準73項。從技術標準上來看，大數(shù)據(jù)相關的技術標準具有一定的工作基礎，但缺乏標準化整體規(guī)劃;數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)質量管理等技術標準，數(shù)據(jù)處理平臺、開放數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)服務平臺類新型產品和服務形態(tài)的標準較為缺乏，急需研制。因此，盡快啟動數(shù)據(jù)開放的相關立法、標準工作，建立公共基礎數(shù)據(jù)資源的標準，完善數(shù)據(jù)資源采集、共享、利用和保密等相關制度，完善政務信息資源目錄體系，擴大數(shù)據(jù)的采集和交換共享范圍是最為緊迫的任務。
數(shù)據(jù)安全和網絡安全是國家最重要的戰(zhàn)略安全之一，也是數(shù)據(jù)開放與共享的核心基礎。當前，一方面在積極推動數(shù)據(jù)開放運動，另一方面，美國在維護國家安全方面也不遺余力。美國先后推出《網絡空間國際戰(zhàn)略》、《網絡空間國際行動》等重要戰(zhàn)略規(guī)劃，確保自身在網絡空間和數(shù)據(jù)空間的主導地位。
在數(shù)據(jù)開放共享過程中必須高度重視數(shù)據(jù)安全這一涉及國家利益的重大問題。由于各種國家信息基礎設施和重要機構所承載著的龐大數(shù)據(jù)信息，如由信息網絡系統(tǒng)所控制的石油和天然氣管道、水、電力、交通、銀行、金融、商業(yè)和軍事等，都有可能成為被攻擊的目標。特別是我國各級政府部門掌握大量能源、金融、電信和交通數(shù)據(jù)資源。這些數(shù)據(jù)的開放、交易涉及個人隱私、商業(yè)秘密、公共安全，乃至國家安全。
未來亟待進一步加強對涉及國家安全的重要數(shù)據(jù)的監(jiān)管，加強頂層設計，進行戰(zhàn)略部署，進一步加快數(shù)據(jù)安全保障體系建設，明確監(jiān)管的重點領域、數(shù)據(jù)內容和范圍，制定重點領域數(shù)據(jù)安全管理制度，建立起國家、公民、社會數(shù)據(jù)安全保障體系。
數(shù)據(jù)主權與跨境數(shù)據(jù)流動
應從國家戰(zhàn)略安全重視數(shù)據(jù)開放，在推進數(shù)據(jù)開放進程中政策制定需要重視三個方面：一是要正視數(shù)據(jù)霸權，要清醒認識到我國在網絡控制權、關鍵技術和高端設備等方面，還受制于西方。二是要明確主權，數(shù)據(jù)作為一種重要的戰(zhàn)略資源，無論是個人擁有還是國家擁有，都要納入到主權范圍里面來考慮。三是要有治權，因為有主權不一定能夠管治。
比如：數(shù)據(jù)存到國外，云計算跨越國境，可能不在你的主權范圍之內。要區(qū)別對待不同的數(shù)據(jù)，對確需保護的數(shù)據(jù)，必須有切實可靠的手段進行有效管理。如果做不到對數(shù)據(jù)的有效管理，大數(shù)據(jù)就必然面臨失控的危險。要加強國家層面的數(shù)據(jù)保護力度，強化跨境數(shù)據(jù)流動安全管理。
(作者系中國國際經濟交流中心副研究員)
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轉型的最終目的 -提質降本增效
